La renationalisation de la PAC et la promotion de l’agrobiodiversité

 

La réforme de la Politique Agricole Commune (PAC) est placée sous le signe de la renationalisation. Le 1er juin 2018, la Commission européenne a en effet présenté une proposition de réforme visant à permettre aux États membres de définir eux-mêmes une stratégie nationale, basée sur des objectifs définis au niveau de l’Union, pour la PAC de demain. 

 

Cette réforme devait initialement entrer en vigueur en 2020. Compte tenu du calendrier très serré qui a suivi les élections européennes de 2019, son entrée en vigueur a d’abord été repoussée à 2021. Suite à la crise sanitaire liée au coronavirus, l’entrée en vigueur de la réforme a de nouveau été reporté, à 2023. A ce jour, la nouvelle PAC n’a toujours pas été adoptée par les institutions de l’Union Européenne : elle est encore en phase de « trilogues », qui sont les réunions au cours desquelles la Commission, le Parlement et le Conseil de l’UE se mettent d’accord sur un texte. Les discussions sont houleuses et un accord est difficile à trouver, notamment sur les mesures environnementales du texte. 

 

Quoi qu’il en soit, la nouvelle PAC devrait laisser aux Etats membres le soin d’opérer la difficile transition de la PAC, d’un dispositif de soutien au revenu des agriculteurs, basé d’abord sur la production puis sur les surfaces agricoles exploitées, à un dispositif de soutien à une agriculture véritablement durable.

 

1)  La PAC, une politique emblématique de l’Union 

 

Lorsqu’elle a été créée en 1962, la PAC avait en effet pour objectif principal de garantir un approvisionnement suffisant en produits alimentaires. Son épine dorsale était son premier pilier, qui fournit des paiements directs aux agriculteurs et régit les interventions étatiques sur les marchés agricoles. 

 

Depuis, en raison des crises de surproduction et de l’importance croissante des problématiques environnementales, le législateur européen a rompu avec le soutien à la production en « découplant » les aides des quantités produites, non sans controverses. En effet, les aides directes dépendaient jusqu’en 2015 des rendements historiques. Leurs montants étaient donc très différents selon les régions de l’Union.

 

Pour « verdir » la PAC, les aides directes perçues au titre du premier pilier de la PAC sont conditionnées, depuis 2015, au respect de certains critères environnementaux. Le législateur a en outre entrepris d’augmenter les fonds disponibles pour le second pilier, relatif au développement rural. Depuis 2015, les États membres ont la faculté de transférer jusqu’à 15% des fonds disponibles entre les deux piliers.

 

2) La nouvelle PAC pourrait permettre d’accélérer la transition de l’agriculture européenne vers un modèle plus durable

 

Pour accélérer la transition de l’agriculture européenne vers un modèle plus durable, la Commission européenne considère aujourd’hui que laisser plus de souplesse aux Etats membres permettra de mieux adapter les aides aux besoins différenciés des agriculteurs. 

 

Elle propose de fixer des objectifs communs au niveau européen et de laisser aux Etats membres le soin de définir des plans stratégiques exposant la manière dont ils se proposent d'atteindre ces objectifs. 

 

La Commission aura un rôle essentiel à jouer dans ce cadre. Elle aura d’abord la mission de valider les plans stratégiques des Etats, afin de s’assurer qu’ils correspondent aux objectifs environnementaux fixés par la PAC. Ensuite, la Commission évaluera chaque année les progrès accomplis sur la base d’indicateurs de réalisation, de résultat et d’impact fixés au niveau européen. Ces indicateurs seront déterminants : de leur niveau d’ambition dépendra le rôle que jouera la PAC dans la promotion de l’agrobiodiversité dans les années à venir. 

 

Un nouveau règlement sur les plans stratégiques contiendra les règles relatives à ces nouvelles règles de travail tandis que trois autres règlements seront modifiés (le règlement sur le financement, la gestion et le monitoring de la PAC, le règlement sur l’organisation commune des marchés et le règlement sur le programme LIFE).

 

Depuis la publication de la proposition de la Commission, ces textes ont donné lieu à un travail parlementaire considérable, qui dure depuis déjà trois ans. De manière générale, le nouveau texte devrait se fonder sur une « architecture verte » qui contient plusieurs éléments qui visent à accompagner la transition agroécologique de l’agriculture européenne. L’outil central de cette architecture verte réside dans les ecoshemes ou écorégimes : ces paiements complémentaires à l’aide à la surface ne devraient être accordés qu’aux agriculteurs qui s’engagent dans des programmes volontaires pour le climat et pour l’environnement. A côté des ecoschemes, l’architecture verte dispose d’autres outils, comme la conditionnalité des aides au respect de certains prérequis environnementaux ou encore les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC), qui seront reconduites dans le prochain texte. Il se pourrait ainsi que le texte final consacre 35% des fonds du second pilier aux mesures agroenvironnementales et climatiques. 

 

Le règlement Plans Stratégiques pourrait considérablement améliorer la promotion de l’agrobiodiversité dans les années à venir. En effet, la promotion et l’amélioration de la diversité génétique dans le système agricole pourrait être introduite dans les considérants du texte et également dans les objectifs spécifiques de la PAC. En outre, les plans stratégiques eux-mêmes devraient contribuer à préserver la diversité génétique des semences : les Etats membres devraient pouvoir mettre en œuvre des mesures visant à améliorer la diversité végétale dans le cadre des ecoschemes.

 

Si le règlement Plans Stratégiques constitue le cœur de la réforme de la PAC à venir, le règlement Organisation commune des marchés agricoles (OCM) fixe quant à lui des mesures d’intervention sur les marchés, dans certains secteurs. Ces mesures peuvent également avoir un impact notable sur la protection de l’agrobiodiversité. Il pourra par exemple s’agir de favoriser la conservation des ressources génétiques de la vigne ; ou encore d’élargir la gamme des espèces et variétés pouvant figurer au classement des variétés de vignes autorisées à être plantées.  

 

3)  Le plan stratégique français n’a pas encore été dévoilé 

 

Toutefois, si le texte européen parvient à porter une réelle ambition pour verdir la PAC, ce qui n’a rien de certain pour le moment, les plans stratégiques nationaux pourraient vider de sa substance l’architecture verte du texte. 

 

Au niveau français, le plan stratégique n’a toujours pas été dévoilé. En revanche, les premiers arbitrages ont été rendus. 

 

Dans ces arbitrages, le paiement vert de la PAC actuelle devient la conditionnalité. Concernant les ecoschemes, le Ministère a précisé qu’il les souhaitait « accessibles » et « simples », afin de permettre à tous les agriculteurs d’intégrer le dispositif. Les voies d’accès aux ecoschemes seront de trois ordres : les pratiques, les certifications et les infrastructures agroécologiques. Le Ministère a également précisé que les exploitations en agriculture biologique et celles certifiées à haute valeur environnementale (HVE) seront automatiquement titulaires du niveau le plus élevé des ecoschemes. 

 

Cet arbitrage est très controversé : les acteurs de l’agriculture biologique demandent à ce que la bio bénéficie d'un statut réellement différent de celui donné aux HVE, qui est un label qui fait l’objet de nombreuses critiques. En parallèle, le but est de doubler les surfaces en bio d'ici 2027. 

 

Pour l’instant, le montant qui sera alloué aux ecoshemes n’est pas connu, et le détail des dispositifs évoqués n’a pas été dévoilé. L’agrobiodiversité ne semble donc pas avoir été correctement intégrée au dispositif français. 

 

4)  Les étapes à venir avant l’entrée en vigueur du nouveau texte

 

A ce jour, le texte européen est encore en négociation. Il pourrait être voté avant la pause estivale, à condition que les institutions arrivent à s’entendre. Si cela n’arrivait pas, les négociations devraient alors reprendre à la rentrée, sans qu’il ne soit certain qu’un accord puisse enfin être trouvé … 

 

Au niveau national, un calendrier précis a été défini. D’ici l’été 2021, le plan stratégique sera rédigé. Il fera ensuite l’objet, à l’automne, d’un débat public. Ensuite, avant le 01er janvier 2022, il sera envoyé à la Commission européenne pour qu’elle le valide. Enfin, au cours de l’année 2022, des négociations entre les institutions auront lieu afin d’harmoniser et mettre en œuvre les actes réglementaires nécessaires. 

 

Si tout se déroule comme prévu, le texte devrait entrer en vigueur le 01er janvier 2023.